只有农村集体土地才能发包，而发包农村集体土地的发包方是村集体经济组织或者村民委员会。所以政府发包土地给企业行为无效。而经法定程序，村集体经济组织或者村民委员会可以将土地发包给企业承包。
二、相关法律规定
《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；
已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。
村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
第四十九条以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。
当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。
以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；
以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。
第五十二条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
通过上述分析可以知道，政府并不是农村集体土地的发包人，所以农村集体土地由政府发包给企业是无效的，农村集体土地的发包人是村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。
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